В статье проводятся анализ и оценка действующих законодательных ограничений в отношении торговли табачной продукцией предприятиями розничной торговли в Российской Федерации. Автором выделена проблематика одного из ограничений реализации табачной продукции, а именно нерациональная методика измерения расстояния между границами земельного участка образовательной организации и входом в торговое предприятие, реализующее табачную продукцию, а также проблема открытия образовательного организация вблизи уже действующего предприятия торговли, реализующего табачную продукцию. В рамках настоящего исследования автор делает вывод о возможности внедрения положений регионального законодательства об измерении расстояния между образовательной организацией и предприятием торговли, реализующим табачную продукцию, в Закон «Об охране здоровья граждан от воздействия табачного дыма». Также автором предлагается закрепить законодательно положение о сохранении права на реализацию табачной продукции субъектом предпринимательской деятельности при открытии образовательной организации в непосредственной близости от предприятия торговли на переходный период — от 3 до 5 лет, в зависимости от профиля магазина.
Ключевые слова: антитабачное законодательство, правовое регулирование реализации табачной продукции, табачная продукция, ограничение торговли табачной продукцией, табачная стометровка
Ежегодно в мире от болезней, вызванных употреблением табака, умирает более 8 миллионов человек, в том числе 1,3 миллиона некурящих, подверженных воздействию вторичного табачного дыма [10]. В Российской Федерации по данным Выборочного наблюдения состояния здоровья населения в 2022 г., проводимого Росстатом, 16,4% населения употребляет табак ежедневно, еще 2,8% употребляет табак периодически [5]. Что также немаловажно, рядом ученых отмечается достаточно высокое потребление табачной продукции несовершеннолетними [6]. В связи с достаточно активным потреблением населением табачной продукции в России как и во многих других странах ведется активная борьба с табакокурением, так как здоровью граждан наносится повышенный урон ввиду кратного увеличения риска возникновения онкологических и других заболеваний, которые приводят к повышению смертности среди населения, получению инвалидности частью населения, неспособности женщин к вынашиванию здорового потомства. Таким образом, распространенность табакокурения в России выступает одним из факторов демографического кризиса, и неизбежно сопровождается увеличением расходов на лечение заболеваний, приобретенных в результате курения табака. Среди иных причин борьбы с табакокурением на законодательном уровне также выделяют:
— экологическую, в частности, снижение загрязненности воздуха и окружающей среды; — экономическую, с точки зрения экономических исследований снижение доли курящих позитивно сказывается на производительности труда.
Ввиду данных причин государством предпринимается ряд мер по ограничению табакокурения от разъяснительной работы до законодательных ограничений. Так, в 2013 г. принят Федеральный закон от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма, последствий потребления табака или потребления никотинсодержащей продукции» (далее — Закон «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма»), которым установлен ряд ограничений для розничной торговли табачной продукцией (оговоримся, что в рамках настоящего исследования под «табачной продукцией» понимаются: табачные изделия или никотинсодержащая продукция, кальяны, устройства для потребления никотинсодержащей продукции) [2].
В частности, ст. 19 Закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма» предъявлены требования к объекту торговли, который может реализовывать табачную продукцию. Данный объект должен представлять собой магазин (в данной статье дано понятие «магазин», признаки понятия) или павильон. При отсутствии в конкретном населенном пункте как магазинов, так и павильонов, в порядке исключения предусмотрена возможность торговли табачной продукцией и в иных объектах торговли, а также путем развозной торговли. Исходя из вышесказанного следует, что все иные способы торговли табачной продукцией и объекты торговли, в которых она может быть реализована, запрещены. При этом Законодателем во избежание законодательного пробела дополнительно в ч. 2 вышеприведенной статьи выделен открытый перечень с перечислением основных видов торговли и мест торговли, которые запрещены при реализации табачной продукции (ярмарки, выставки, торговля разносным и развозным путем, дистанционный способ продажи, торговля с использованием автоматов).
Важно отметить, что в рамках борьбы с распространением табакокурения среди населения государством приняты меры, направленные против рекламы табачной продукции в розничной торговле. В частности, установлен запрет на открытую выкладку и демонстрацию табачной продукции. Контролем исполнения субъектами торговли данного ограничения занимается Роспотребнадзор, который, как правило, направляет предостережения на основании проведения контрольно-надзорных мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом. Тем не менее многие розничные продавцы нарушают данное ограничение, так как санкции (в соответствии с ч. 1 ст. 14.53 КоАП РФ штраф для юридических лиц от 30 000 до 50 000 руб.) по сравнению с выгодой от привлечения покупателей посредством открытой выкладки табачной продукции несоизмеримо ниже [1]. Но дело не только в непосредственной рентабельности табачных изделий, а также и в потребительском трафике, который, по мнению Президента Ассоциации малоформатной торговли Владлена Максимова, стабильно обеспечивает наличие табачной продукции в предприятии торговли [8].
Среди иных ограничений, предусмотренных Законом «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма», можно выделить также следующие:
— специальные требования к потребительской упаковке табачной продукции (запрещена продажа табачной продукции поштучно и без упаковки, количество сигарет или папирос в пачке должно составлять не менее и не более, чем 20 шт.; запрещена упаковка табачной продукции вместе с другими товарами); — виды табачной продукции, в отношении которой установлен запрет на торговлю: насвай, табак сосательный (снюс), пищевая никотинсодержащая продукция, никотинсодержащая продукция, предназначенная для жевания, сосания, нюханья; — запрет на продажу никотинсодержащей жидкости с концентрацией никотина в ней, превышающей 20мг/мл; — запрет на торговлю в определенных учреждениях, помещениях, на территориях (например, в общественном транспорте, в помещениях, предназначенных для услуг культуры, услуг физической культуры, медицинских услуг; на территориях автовокзалов, станциях метрополитена и проч.); — запрет на продажу табачной продукции несовершеннолетним.
Вышеперечисленные запреты не вызывают сложностей в трактовках, мотивация законодателя в каждом из случаев ясна, соблюдение данных запретов и их контроль очевидны, но наряду с данными запретами установлен также еще один, на наш взгляд не столь однозначный. А именно запрет розничной торговли табачной продукцией на расстоянии менее чем сто метров по прямой линии без учета искусственных и естественных преград от ближайшей точки, граничащей с территорией, предназначенной для оказания образовательных услуг. Основная мотивация введения данного запрета законодателем — недопущение продажи табака несовершеннолетним, при этом расстояние в 100 метров установлено в качестве минимально допустимой зоны, как указано в пояснительной записке к законопроекту № 163 560−6: «Реализация перечисленных положений законопроекта снизит шаговую доступность табачных изделий, особенно для несовершеннолетних» [9].
Так как в Законе «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма» не содержится дополнительных пояснений по поводу измерения расстояния, то подход постепенно формировался правоприменительной практикой и на текущий момент данные сто метров требуется отмерять от ближайшей ко входу в предприятие торговли части земельного участка, на котором расположено образовательное учреждение. Основной критике, как нам кажется, стоит подвергнуть тот факт, что расстояние измеряется без учета искусственных и естественных преград, то есть представляет собой окружность с радиусом сто метров от любой границы земельного участка образовательной организации. Данное совершенно не соотносится с изначальной сутью ограничения — снижение доступности табачной продукции для несовершеннолетних. Так, для реализации данной цели законодатель должен был учитывать реальное расстояние, которое требуется проделать потенциальному покупателю от образовательного учреждения до предприятия торговли, а в таком случае фактическое расстояние с учетом естественных и искусственных препятствий (водоем, многоэтажный дом и др.), может составлять расстояние значительно больше 100 м., находясь тем не менее в радиусе 100 м. от границы земельного участка образовательной организации.
В связи с чем интерес также представляет тот факт, что при рассмотрении законопроекта № 163 560−6 в пояснительной записке к нему указано, что: «Положения данного законопроекта аналогичны предъявляемым к предприятиям торговли требованиям, содержащимся в Федеральном законе «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» [3]. Напротив, в Законе «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма» закреплено единое расстояние и описание его измерения, тогда как в ФЗ-171 не содержится единого федерального ограничения по допустимому расстоянию размещения торгового предприятия, реализующего алкогольную продукцию, от образовательной организации. Конкретное расстояние, а также методы измерения устанавливаются на региональном уровне в каждом субъекте Российской Федерации отдельно. В качестве примера удачного и рационального подхода региональных органов власти к подобным измерениям стоит привести г. Москву. В соответствии с п. 4 Приложения 2 к Постановлению Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП расстояния от торговых объектов, реализующих алкогольную продукцию, до образовательных организаций измеряются в зависимости от наличия огороженного земельного участка:
— если данного участка нет, то расстояние определяется от входных дверей для посетителей предприятий розничной торговли, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, до входных дверей для посетителя образовательной организации; — если огороженный земельный участок есть, то расстояние определяется от входных дверей для посетителей предприятий, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, до ближайшего входа для посетителей на территорию огороженного земельного участка, на котором расположена образовательная организация [4].
Немаловажно, что учитывается именно фактический путь пешехода, расстояние измеряется по тротуарам или пешеходным дорожкам (при их отсутствии — по обочинам, велосипедным дорожкам, краям проезжих частей), аллеям, пешеходным переходам (подземным и надземным).
Как нам видится, данный способ измерения расстояния можно признать более рациональным с точки зрения реализации запрета на продажу несовершеннолетним и снижения доступности определенной продукции, в то же время данный способ измерения расстояния будет в большей мере учитывать интересы организаций из сферы продуктового ритейла.
В качестве еще одной проблемы стоит выделить возможность открытия образовательной организации в непосредственной близости от уже действующего магазина. В таком случае Роспотребнадзор не будет выяснять, какая организация начала осуществлять свою деятельность раньше. Важен для контролирующего органа лишь сам факт фиксации торговли табачной продукцией на расстоянии менее ста метров от образовательной организации. Как правило, после фиксации нарушения от 1 до 3 раз Роспотребнадзор подает исковое заявление в соответствующий суд в защиту неопределенного круга лиц с требованием о прекращении противоправных действий и обязании выполнения требований законодательства, а именно — прекращении розничной торговли табачной продукцией.
Удовлетворение данного иска для субъекта предпринимательской деятельности фактически означает полное исключение табачной продукции из перечня предлагаемых товаров предприятия. Несоблюдение решения суда и продолжение торговли повлечет административную ответственность в соответствии со ст. 17.15 КоАП — от штрафов до административного приостановления деятельности. Как нам кажется, данный подход совершенно не справедлив для бизнеса. Итогом подобного решения может выступать как полное прекращение деятельности (если это специализированный табачный магазин), так и лишение значительной части потребительского траффика и прибыли, хотя изначально субъект предпринимательской деятельности учел все особенности расположения предприятия торговли и законодательные ограничения. Однако какие могут быть гарантии для предприятия торговли относительного того, что уже в процессе осуществления деятельности, рядом не появятся образовательные организации?
На практике, данные случаи происходят и достаточно часто, в подтверждение можно рассмотреть Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 22 января 2024 г. по делу № 33−1830/2024 [7]. В Территориальный отдел Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Башкортостан в Белебеевским,
Альшеевском, Бижбулякском, Ермекеевском, Миякинском районах (далее — ТО Роспотребнадзора) поступило обращение образовательной организации с информацией о реализации табачной продукцией близлежащим магазином. Информация в обращении была проверена и подтверждена в рамках контрольно-надзорного мероприятия, что и стало поводом для подачи иска. Вместе с тем магазин продолжительное время осуществлял предпринимательскую деятельность по адресу фактического местонахождения, и ранее образовательных организаций в зоне законодательного ограничения не было. Образовательная организация, подавшая обращение в Т О Роспотребнадзора, размещена вблизи существующего магазина гораздо позднее в соответствии с постановлением главы администрации муниципального района, которым внесены изменения в устав муниципальной школы, ввиду чего у школы стало два адреса осуществления деятельности в том числе и новый (рядом с магазином). Уникальность данного спора в том, что факт осуществления деятельности образовательного учреждения по данному адресу не подтвердился сведениями из ЕГРЮЛ и лицензией на образовательную деятельность. Однако доказательственной базы в виде постановления главы администрации муниципального района, оказалось достаточно для подтверждения легальности расположения образовательного учреждения.
То, как ограничения Закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма» практически реализованы на сегодняшний день, не вызывает поддержки среди субъектов предпринимательской деятельности. Положение ритейла ежедневно может быть ухудшено, государством фактически предприняты меры, подавляющие экономическую самостоятельность и инициативу, что чревато чрезмерным ограничением свободы предпринимательства.
Как нам кажется, в целях соблюдения интересов предпринимателей из сферы торговли продуктами питания, могли бы быть рассмотрены и возможно приняты следующие предложения:
— методика расчета табачной «стометровки» могла бы быть скорректирована с учетом удачных примеров регионального законодательства, в частности, с учетом ранее рассмотренных положений Постановления Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. № 1069-ПП; — закрепление положения о сохранении права на реализацию табачной продукции субъектом предпринимательской деятельности при открытии образовательной организации в непосредственной близости от предприятия торговли на переходный период — от 3 до 5 лет, в зависимости от профиля магазина (продуктовый магазин по низшей границе — 3 г.; 4 г. — при значительной доле табачной продукции среди всех наименований потребительских и непотребительских товаров, предлагаемых к реализации; 5 лет, если магазин реализует сугубо табачную и сопутствующую продукцию. Считаем необходимым дополнительно пояснить установление данной градации — указанные сроки позволят бизнесу аккумулировать средства для смены профиля магазина или закрытия данного и открытия нового торгового объекта, так как в связи с вышеуказанными действиями бизнес неизбежно несет существенные убытки (расторжение договора аренды, особенно долгосрочного чревато санкциями и невозвратом обеспечительного платежа, не окупаются расходы на оборудование и закупленный товар и др.). В свою очередь, чем более специализированный изначально формат у розничного магазина, тем ему сложнее перепрофилироваться, реализовать остатки продукции и др. в короткий срок. — изменение правоприменительной практики в случае реализации вышеуказанных предложений
Список используемой литературы:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 07.01.2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 1.
2. Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака: Федеральный закон от 23 февраля 2013 г. № 15–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2013. – № 8. – Ст. 721.
3. О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции: Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 48. — Ст. 4553.
4. О мерах по выполнению нормативных правовых актов Российской Федерации в области государственного регулирования оборота алкогольной продукции: Постановление Правительства Москвы от 28.12.2005 № 1069-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. — 2006. — № 3.
5. Здравоохранение в России. 2023: Стат.сб./Росстат. - М., З-46 2023. – 179 с.
6. Современные медицинские и социальные аспекты потребления табака и никотинсодержащей продукции в подростковой среде / И. М. Мельникова, Н. Л. Доровская, А. П. Дмитриева, Ю. Л. Мизерницкий // Пермский медицинский журнал. – 2022. – Т. 39, № 3. – С. 90-101. – DOI 10.17816/pmj39390-101. – EDN CJWWXF.